21 septiembre, 2026
Nueva regulación europea de contratación pública y concesiones 2026
Nueva regulación europea de contratación pública y concesiones: principales cambios e impacto para los concesionarios
La Comisión Europea presentó el 9 de septiembre de 2026 una propuesta de Reglamento sobre contratos públicos y concesiones, conocida como Public Procurement Act. La iniciativa pretende sustituir el actual marco formado por las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE por una regulación única. La propuesta se encuentra actualmente en tramitación mediante el procedimiento legislativo ordinario y, por tanto, todavía no es una norma definitiva. EUR-Lex
Aunque el texto puede experimentar cambios durante su tramitación, su contenido permite identificar con bastante claridad la dirección de la reforma y algunas de las cuestiones que previsiblemente tendrán mayor incidencia para las empresas que explotan concesiones o participan en licitaciones públicas.
Para los concesionarios, el interés de la propuesta no se limita al momento de adjudicación. El nuevo enfoque afecta también a la estructura económica de la concesión, la distribución de riesgos, su duración, los mecanismos de ajuste y la posibilidad de modificar el contrato durante su vida útil.
1. Un nuevo marco europeo para contratos públicos y concesiones
La propuesta pretende simplificar el actual sistema europeo mediante un único Reglamento aplicable a contratos públicos y concesiones.
El cambio es relevante porque el Reglamento, una vez aprobado y aplicable, operaría directamente en los Estados miembros, reduciendo parte de la fragmentación derivada de la transposición nacional de las Directivas. EUR-Lex
Para las empresas que contratan con el sector público, la reforma apunta hacia un sistema con mayor atención a cuestiones como:
- la flexibilidad de los procedimientos;
- la calidad de las ofertas;
- la innovación;
- la sostenibilidad;
- la seguridad y resiliencia;
- la digitalización;
- y el acceso de pymes y nuevos operadores.
Pero es probablemente en el ámbito de las concesiones donde la propuesta introduce algunas de las novedades económicas más interesantes.
2. El riesgo operacional gana protagonismo
Uno de los elementos esenciales de una concesión es que el operador asuma un verdadero riesgo operacional.
La propuesta refuerza esta idea y exige que, antes de iniciar el procedimiento de adjudicación, la Administración realice una evaluación estructurada de los principales riesgos económicos del proyecto.
Esa evaluación deberá distinguir, entre otros aspectos:
- riesgos de demanda;
- riesgos de explotación;
- riesgos económicos;
- riesgos regulatorios;
- y otros riesgos contractuales relevantes.
Además, deberá determinarse cómo se distribuyen esos riesgos entre la Administración y el concesionario. EUR-Lex
¿Qué significa esto para una empresa concesionaria?
El modelo económico-financiero adquiere todavía mayor importancia.
En proyectos de larga duración será necesario identificar con precisión variables como:
- demanda esperada;
- ingresos;
- costes de explotación;
- inversiones obligatorias;
- mantenimiento;
- disponibilidad de las instalaciones;
- riesgos regulatorios;
- y evolución de determinados costes.
Una asignación incorrecta de riesgos puede afectar a la viabilidad económica de la concesión durante muchos años.
3. La duración de la concesión deberá estar mejor justificada
La duración de una concesión es una de las variables más importantes desde el punto de vista empresarial.
La propuesta establece que el plazo deberá guardar relación con el período necesario para recuperar las inversiones y obtener una rentabilidad razonable en condiciones normales de explotación.
Para determinar la duración deberán considerarse, entre otros factores:
- las inversiones iniciales y futuras;
- los costes de explotación y mantenimiento;
- la distribución de riesgos;
- los ingresos esperados;
- el tiempo necesario para recuperar la inversión;
- la necesidad de preservar la competencia;
- y el ciclo tecnológico, regulatorio o ambiental del proyecto. EUR-Lex
Esto refuerza una idea especialmente importante para concesiones intensivas en capital:
CAPEX, OPEX, financiación, plazo concesional y rentabilidad deben analizarse como partes de una misma ecuación económica.
La propuesta permite incluso que la duración pueda formar parte de la oferta del licitador cuando así se establezca en la documentación de contratación.
También podrán preverse mecanismos para ampliar, reducir o ajustar el plazo siempre que las reglas estén definidas de forma clara desde el inicio. EUR-Lex
4. Tarifas, inflación y mecanismos de ajuste económico
Probablemente una de las novedades de mayor interés empresarial sea la posibilidad de prever expresamente mecanismos de ajuste de las condiciones económicas de la concesión.
La propuesta contempla que los pliegos puedan incorporar reglas relacionadas con:
- variaciones de ingresos vinculadas a demanda o utilización;
- indexación mediante índices económicos objetivos;
- inflación;
- variaciones en determinados costes de producción;
- y ajustes vinculados al rendimiento o a objetivos de calidad. EUR-Lex
Cuando estos mecanismos estén definidos correctamente desde el inicio, su aplicación no tendrá necesariamente la consideración de modificación contractual.
¿Supone esto que todas las tarifas podrán actualizarse por IPC?
No.
La posibilidad concreta de revisar una tarifa seguirá dependiendo de la naturaleza jurídica de esa tarifa, de la normativa sectorial aplicable y de las condiciones del título o contrato.
Sin embargo, la propuesta europea sí confirma una idea importante:
en concesiones de larga duración pueden establecerse mecanismos objetivos de ajuste económico sin que ello elimine necesariamente el riesgo operacional asumido por el concesionario.
Desde el punto de vista empresarial, el mecanismo de revisión puede llegar a ser tan importante como la tarifa inicial.
5. Modificación de concesiones durante su vigencia
Una concesión puede durar varias décadas.
Durante ese período pueden aparecer circunstancias que no existían en el momento de la licitación:
- nuevas inversiones;
- cambios regulatorios;
- avances tecnológicos;
- necesidades de ampliación;
- modificaciones ambientales;
- crisis económicas;
- o alteraciones relevantes de la demanda.
La propuesta permite modificar concesiones sin realizar una nueva licitación en determinados supuestos, pero exige preservar el equilibrio económico inicial y evitar alteraciones sustanciales de las condiciones competitivas. EUR-Lex
Una de las novedades relevantes es que las modificaciones cuyo valor no supere el 15 % del valor inicial de la concesión se consideran, con carácter general, no sustanciales siempre que no alteren el equilibrio económico inicial a favor del concesionario. EUR-Lex
La propuesta exige además documentar y justificar las modificaciones, incluyendo su necesidad y su impacto sobre el equilibrio económico y la distribución de riesgos.
6. Operaciones societarias y cambio de concesionario
La regulación de las concesiones también puede tener consecuencias en operaciones corporativas.
Compraventas de sociedades concesionarias, fusiones, reestructuraciones o entrada de nuevos inversores pueden implicar cambios en la posición del concesionario.
En este tipo de operaciones no basta con analizar:
- la situación financiera de la sociedad;
- los activos;
- los contratos;
- o las contingencias.
También será necesario comprobar cómo encaja la operación en el régimen jurídico de la concesión.
Por ello, en operaciones de adquisición de activos concesionales, la due diligence concesional debería formar parte del análisis jurídico y económico de la operación.
7. Especial impacto en las concesiones portuarias
El sector portuario merece una consideración específica.
En España se utiliza habitualmente el término concesión portuaria para referirse a títulos que permiten ocupar o explotar bienes de dominio público portuario.
Sin embargo, desde la perspectiva europea, no todos esos títulos tienen necesariamente la consideración de concesión de obras o servicios.
La calificación dependerá de elementos como:
- la existencia de obligaciones de ejecución de obras o prestación de servicios;
- el contenido económico del título;
- la relación con la Administración;
- y, especialmente, la existencia de una verdadera transferencia de riesgo operacional.
Por tanto, una concesión demanial portuaria no debe considerarse automáticamente una concesión a efectos de la normativa europea de contratación.
Esta distinción puede ser especialmente relevante para:
- puertos deportivos;
- marinas;
- varaderos;
- terminales;
- operadores portuarios;
- y posibles inversores en activos concesionales.
8. ¿Qué debería empezar a revisar un concesionario?
Aunque la propuesta todavía está en tramitación, las empresas pueden comenzar a revisar siete cuestiones fundamentales:
- Cómo está distribuido el riesgo operacional.
- Si el plazo está correctamente vinculado a las inversiones.
- Qué mecanismos existen para revisar tarifas, ingresos o costes.
- Qué capacidad tiene la concesión para adaptarse a cambios regulatorios o tecnológicos.
- Qué margen existe para introducir modificaciones sin nueva licitación.
- Cómo afectaría una compraventa o reestructuración de la sociedad concesionaria.
- Si el título tiene realmente la consideración de concesión a efectos del Derecho europeo.
9. Una concesión debe diseñarse para toda su vida útil
La principal consecuencia empresarial de la reforma puede resumirse en una idea:
la concesión debe diseñarse pensando no solo en su adjudicación, sino en toda su vida económica.
Plazo, inversión, tarifas, financiación, riesgos y mecanismos de adaptación están estrechamente relacionados.
Una cláusula mal diseñada en el momento de la licitación puede condicionar la rentabilidad del proyecto durante décadas.
Por esa razón, aunque el Reglamento todavía no haya sido aprobado definitivamente, resulta razonable que operadores e inversores empiecen a identificar los aspectos de sus concesiones que pueden verse afectados por la futura regulación.
Sáez Abogados: asesoramiento en concesiones y sector portuario
En Sáez Abogados contamos con amplia experiencia en contratación pública, concesiones administrativas y asesoramiento jurídico a operadores portuarios.
Asesoramos en cuestiones relacionadas con:
- licitación de concesiones;
- inversiones y modelos económico-financieros;
- prórrogas;
- modificaciones;
- tarifas;
- reordenación de instalaciones;
- operaciones societarias;
- y adquisición o transmisión de activos concesionales.
Seguimos de forma específica la tramitación de la nueva regulación europea y su posible impacto sobre puertos deportivos, marinas, varaderos, concesionarios e inversores.
¿Está revisando una concesión, una nueva licitación o una inversión en un activo portuario?
Podemos analizar cómo puede afectar la nueva regulación al plazo, las inversiones, las tarifas, las modificaciones y la estructura de la operación.
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¿Está ya aprobada la nueva regulación europea de contratación pública?
No. La Comisión Europea ha presentado una propuesta de Reglamento y el procedimiento legislativo sigue abierto. EUR-Lex
¿Puede revisarse una concesión por inflación?
La propuesta permite prever mecanismos objetivos de indexación vinculados, entre otros factores, a índices de precios, inflación o costes de determinados inputs, siempre que se cumplan las condiciones previstas en el propio régimen concesional. EUR-Lex
¿Cuánto puede modificarse una concesión sin nueva licitación?
La propuesta establece que una modificación que no exceda del 15 % del valor inicial puede considerarse no sustancial si no altera el equilibrio económico inicial de la concesión. EUR-Lex
¿Todas las concesiones portuarias están sujetas a esta regulación?
No necesariamente. Será necesario analizar la naturaleza concreta del título y comprobar si reúne los elementos de una concesión de obras o servicios a efectos europeos.
