Reglamento europeo de contratos públicos y concesiones y su impacto en las concesiones portuarias

La propuesta de Reglamento sobre contratos públicos y concesiones es el texto con el que la Comisión Europea quiere unificar la contratación pública de la Unión. Sustituiría las tres directivas de 2014 por una sola norma de aplicación directa. La presentó el 9 de septiembre de 2026 con la referencia COM(2026) 590 y el nombre de Public Procurement Act. Deroga las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE (artículo 146) y dedica su parte IV, artículos 115 a 126, a las concesiones.

Todavía no es derecho vigente. Debe pasar por el procedimiento legislativo ordinario ante el Parlamento Europeo y el Consejo, y el artículo 149 fija su aplicación dos años después de la entrada en vigor. Para puertos deportivos, marinas, varaderos y terminales, lo que importa ya es saber qué títulos quedarían dentro de la norma y cuáles seguirían rigiéndose solo por la legislación portuaria.

Qué cambia al pasar de tres directivas a un Reglamento

Un Reglamento obliga en todos sus elementos desde el día en que se aplica, sin ley nacional de transposición. Hoy la Directiva 2014/23/UE llega a las empresas a través de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP). Con el Reglamento, las reglas europeas sobre concesiones se aplicarían tal cual en España y la LCSP tendría que adaptarse a ellas, no al revés.

Para los concesionarios eso supone un marco más homogéneo entre Estados miembros y menos margen para interpretaciones nacionales divergentes. También supone que las novedades de la parte IV sobre riesgo, duración, ajustes y modificaciones pasarían a ser exigibles directamente a la Administración que licita.

Cuándo una concesión portuaria queda dentro del nuevo Reglamento

Una concesión portuaria solo entraría en el Reglamento si encaja en su definición de concesión de obras o servicios. El artículo 115 exige un contrato oneroso en el que la Administración encarga obras o servicios. El concesionario cobra mediante la explotación y asume un riesgo operacional real. La mera ocupación del dominio público no basta.

El propio artículo 115 lo dice de forma expresa. No son concesiones los acuerdos cuyo objeto único o principal es el derecho a ocupar o explotar el dominio público, incluidos los arrendamientos de bienes públicos. La condición es que la Administración solo fije condiciones generales de uso y no encargue obras o servicios concretos. En la Directiva vigente esta idea estaba en el considerando 15, que citaba los puertos. La propuesta la sube al articulado, con más fuerza interpretativa.

En España la mayoría de las llamadas concesiones portuarias son concesiones demaniales. En los puertos de interés general las regula el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM). En los puertos autonómicos, la ley de puertos de cada comunidad. El artículo 9.1 de la LCSP ya las excluye de la ley de contratos. La propuesta confirma esa línea, aunque la etiqueta del título no decide nada.

Qué inclina un título hacia la concesión de obras o servicios

La clave está en el artículo 115.1.b. Hay concesión cuando el título impone obligaciones exigibles con las que la Administración fija la naturaleza, el alcance y las condiciones de las obras o servicios. El concesionario queda obligado a perseguir los objetivos públicos durante toda la vida del contrato. En un puerto deportivo, estas cláusulas acercan el título a una concesión de servicios:

• la obligación de construir y explotar el puerto con un programa de obras definido por la Administración;
• tarifas a usuarios aprobadas o limitadas por la Administración;
• niveles de servicio, horarios o reservas de amarres para tránsito impuestos en el título;
• una retribución que combina la explotación con pagos públicos.

Una concesión demanial para instalar y explotar un negocio propio, con el canon y unas condiciones generales de uso, apunta en cambio a la exclusión. Los títulos mixtos, frecuentes en marinas y varaderos, exigen revisar cláusula por cláusula.

Evaluación estructurada del riesgo antes de licitar

El artículo 120 obliga a la Administración, antes de iniciar la licitación de una concesión, a evaluar los principales riesgos económicos del proyecto. Debe separar los riesgos operacionales, ligados a la explotación y al mercado, de los riesgos contractuales generales. Y debe decidir con elementos objetivos cómo se reparten entre las partes.

El artículo 115.2 define el riesgo operacional como la posibilidad de no recuperar, en condiciones normales de explotación, las inversiones y los costes. Menciona expresamente la demanda, los ingresos, los costes de explotación, la disponibilidad y las condiciones técnicas. La pérdida potencial debe ser real y no económicamente insignificante.

En un puerto deportivo esos riesgos tienen nombre propio. Ocupación estacional de amarres, dragados de mantenimiento, reparación de diques tras temporales o cambios en la tasa de ocupación del dominio público. Si la evaluación previa los asigna mal, el error acompaña a la concesión durante décadas. Por eso conviene que los licitadores pidan y analicen ese documento antes de presentar oferta.

Duración vinculada a la recuperación de la inversión

El artículo 122 limita la duración de la concesión al tiempo necesario para recuperar la inversión con un rendimiento del capital, en condiciones normales de explotación. La Administración debe justificar el plazo con estos factores:

• las inversiones iniciales y las previstas durante la concesión;
• los costes de explotación y mantenimiento;
• el reparto de riesgos, sin que el plazo elimine el riesgo del concesionario;
• las condiciones obligatorias de ejecución;
• los ingresos esperados y el periodo razonable para recuperar inversión y costes;
• la necesidad de volver a abrir periódicamente la concesión a la competencia.

El plazo nunca puede garantizar una rentabilidad mínima. La novedad práctica es que la duración puede formar parte de la oferta del licitador, con un rango mínimo y máximo fijado en los pliegos. También pueden preverse ampliaciones, reducciones o plazos condicionados, siempre que la metodología y el plazo máximo estén escritos desde el principio. Cualquier ajuste de plazo fuera de esas reglas se trata como modificación.

La lógica coincide con la del artículo 82 del TRLPEMM, que fija un máximo de 50 años para las concesiones en puertos del Estado. Ese plazo se gradúa según el volumen de inversión, el estudio económico-financiero y la vida útil de lo invertido. La diferencia es que el Reglamento no fija un techo en años y exige justificar cada plazo concreto.

Revisión de tarifas e indexación

El artículo 124 permite que los pliegos incluyan mecanismos de ajuste de las condiciones económicas durante toda la concesión. Tienen que estar objetivamente justificados, mantener el equilibrio económico, conservar el riesgo operacional del concesionario y redactarse de forma clara, precisa e inequívoca. Pueden basarse en la demanda o el uso, en índices de precios, en la inflación, en la volatilidad del coste de materiales clave o en objetivos de rendimiento.

Un ajuste que se aplica conforme a esas cláusulas no cuenta como modificación del contrato. Esto no convierte en revisables todas las tarifas portuarias. En España la Ley 2/2015, de desindexación de la economía española, restringe hoy las revisiones del sector público ligadas a índices generales de precios. Habrá que ver cómo se coordina con el Reglamento. Además, las tasas portuarias se fijan por ley y no por contrato.

Modificaciones durante la vida de la concesión

El artículo 125 permite modificar una concesión sin nueva licitación cuando el cambio no supera el 15 % de su valor inicial y no altera su equilibrio económico. Esa modificación se considera no sustancial. La Directiva 2014/23/UE fija hoy ese margen en el 10 % (artículo 43.2). Si hay varias modificaciones sucesivas, se suma su valor neto acumulado.

Por encima de ese margen, la modificación sustancial solo cabe en supuestos tasados y sin desequilibrar la concesión a favor del concesionario:

• obras o servicios adicionales cuando cambiar de concesionario no sea técnica o económicamente viable;
• circunstancias que una Administración diligente no pudo prever y que afectan de forma significativa a la concesión, como cambios normativos relevantes, avances tecnológicos o crisis;
• la sustitución del concesionario en operaciones societarias.

La Administración deberá dejar constancia escrita de la justificación, la necesidad y el efecto de cada modificación sobre el equilibrio económico y el reparto de riesgos. En puertos del Estado se suman las reglas del artículo 88 del TRLPEMM. Allí es sustancial, entre otras, la modificación del objeto o la ampliación de superficie en más de un 10 %.

Compraventa de sociedades concesionarias

El artículo 125.4.c admite que otra empresa sustituya al concesionario por fusión, adquisición, insolvencia o reestructuración societaria. Exige que el sucesor cumpla los criterios de selección originales, que no se hagan otras modificaciones sustanciales y que la operación no busque eludir el Reglamento.

En puertos del Estado esa regla se suma al artículo 92 del TRLPEMM. La transmisión de la concesión exige autorización previa de la Autoridad Portuaria, que puede ejercer el tanteo y el retracto en tres meses. También necesita autorización la venta de acciones o participaciones de la sociedad concesionaria cuando el comprador pueda influir de forma efectiva en su gestión o control. Una due diligence sobre un activo portuario tiene que revisar las dos capas.

Comparativa con el régimen portuario actual

Qué conviene revisar ya en cada concesión

Aunque el texto puede cambiar en su tramitación, operadores e inversores pueden adelantar la revisión de sus títulos en estos puntos:

1. Si el título impone obligaciones que lo acercan a una concesión de obras o servicios o se queda en la ocupación del dominio público.
2. Cómo está repartido el riesgo operacional y si el plan económico-financiero lo refleja.
3. Si el plazo está justificado por la inversión pendiente de recuperar.
4. Qué cláusulas de revisión de ingresos o costes existen y si son objetivas y claras.
5. Qué margen queda para ampliaciones o nuevas inversiones sin nuevo procedimiento.
6. Qué autorizaciones exigiría una venta de la sociedad o un cambio de control.

La propuesta no contiene un régimen transitorio propio para las concesiones ya adjudicadas. Es uno de los puntos que más conviene seguir durante la negociación en el Parlamento y el Consejo. Para el régimen de las prórrogas vigentes puede consultarse nuestro análisis sobre la prórroga de concesiones portuarias y los derechos de los cesionarios.

Preguntas frecuentes

¿Está ya aprobado el nuevo Reglamento europeo de contratos públicos y concesiones?

No. La Comisión Europea presentó la propuesta COM(2026) 590 el 9 de septiembre de 2026 y ahora deben aprobarla el Parlamento Europeo y el Consejo. Si se aprueba, se aplicará dos años después de su entrada en vigor, según el artículo 149 de la propuesta.

¿Afecta el Reglamento a la concesión de mi puerto deportivo?

Depende del contenido del título. Si solo autoriza a ocupar y explotar el dominio público con condiciones generales de uso, la propuesta lo excluye expresamente (artículo 115). Si impone obras, servicios, tarifas o niveles de servicio fijados por la Administración, puede calificarse como concesión de obras o servicios.

¿Se podrán actualizar las tarifas de una concesión con el IPC?

Solo si los pliegos prevén un mecanismo de indexación objetivo, claro y compatible con el riesgo del concesionario (artículo 124 de la propuesta). En España habrá que coordinarlo con la Ley 2/2015 de desindexación, que hoy limita las revisiones ligadas a índices generales de precios en el sector público.

¿Cuánto se puede modificar una concesión sin licitarla de nuevo?

La propuesta considera no sustancial la modificación que no supera el 15 % del valor inicial de la concesión y no altera su equilibrio económico (artículo 125.2). La Directiva vigente fija ese margen en el 10 %. Las modificaciones sucesivas se suman por su valor neto acumulado.

¿Hace falta autorización para vender una sociedad concesionaria en un puerto del Estado?

Sí, cuando el comprador pueda influir de forma efectiva en la gestión o el control de la sociedad. Lo exige el artículo 92.4 del TRLPEMM. La transmisión directa de la concesión requiere también autorización previa, y la Autoridad Portuaria puede ejercer el tanteo o el retracto.

Asesoramiento en concesiones portuarias

En Sáez Abogados asesoramos a concesionarios, operadores e inversores de puertos deportivos, marinas y varaderos. Trabajamos en licitaciones, prórrogas, modificaciones, revisión de tarifas y compraventa de activos concesionales. Seguimos la tramitación del Reglamento y su encaje con la legislación portuaria estatal y autonómica. Puede ver cómo trabajamos en concesiones administrativas o contactar con el despacho para revisar su título.